Centralización vs Descentralización: el falso debate de la lucha contra la corrupción en la gestión de las regalías

La mayor parte de la literatura (económica, valga decir) sugiere que un esquema centralizado permitiría optimizar la gestión de los ingresos de las industrias extractivas, por cuanto el nivel central tiene en sus manos la política macroeconómica y puede así manejar su volatilidad. Así mismo, el control de la gestión puede ser más fácil de implementar si hay un único ejecutor de dichos ingresos. En efecto, la gestión descentralizada de estos ingresos genera a menudo fuertes desequilibrios regionales, comportamientos rentistas, pereza fiscal, además de clientelismo y corrupción. Sin embargo, existen también importantes argumentos a favor de un sistema descentralizado que asigne una parte importante de los recursos a las regiones productoras. Además de las externalidades ambientales directas asociadas a las operaciones de extracción, que deberían ser compensadas y combatidas por las empresas extractivas que las generan y no financiadas con las regalías, el sector genera un sinnúmero de externalidades socio-económicas para las regiones de extracción. Por mencionar solo algunas, pensemos en la inmigración masiva (controlada y espontánea) que genera la instalación de una empresa extractiva, los aumentos de los precios en el nivel local que vienen con ella, el desorden urbano y los desafíos para una institucionalidad pública que debe multiplicar sus mecanismos de atención en infraestructura, salud, educación y servicios públicos, entre otros. Frente a la magnitud de estos retos, es la asignación de recursos extraordinarios a estas zonas lo que permite también la sostenibilidad de la operación. Una comunidad que no ve más que las externalidades negativas del sector y ningún beneficio, es susceptible de levantarse en contra de esta actividad económica, que aunque puede generar algunos empleos locales, éstos son generalmente insuficientes. A ello se suma que en este contexto, todos los incentivos de trabajo están asociados a la actividad extractiva, por lo que los gobiernos locales deben estimular actividades productivas alternativas, que permitan reducir los niveles de dependencia del sector y darle así sostenibilidad a la región en el largo plazo.

Pero más allá de estos argumentos a favor de que una parte de las rentas sea asignada a las regiones productoras, me parece importante resaltar que la transparencia y eficiencia del sector no están necesariamente asociadas a su centralización o descentralización. Ni un manejo más centralizado es garantía de transparencia, como lo demuestra el caso mexicano, ni un sistema descentralizado es garantía de uso adecuado de los recursos o de equilibrio en su distribución, como lo demuestran los problemas de ejecución de los gobiernos locales peruanos, los escándalos de corrupción en Colombia y las desigualdades inter-regionales en Bolivia y Nigeria. Para promover la transparencia y el uso eficiente de las rentas extractivas es importante combinar mecanismos centralizados que permitan manejar la volatilidad del sector, con una distribución equitativa (entre quienes más lo necesitan por sus condiciones demográficas y de pobreza) y justa (entre quienes reciben las externalidades negativas directas del sector) de dichas rentas en el nivel local. Pero es fundamental que dichos mecanismos estén institucionalizados, para que los ingresos de la industria extractiva no estén sujetos permanentemente a negociaciones políticas, ni se conviertan en la caja menor con la que el ejecutivo central compra apoyos regionales o en el caballo de batalla de políticos regionales de visión rentista. Adicionalmente, la publicación de información, así como el fortalecimiento de los sistemas de control, tanto en el nivel central como en el local es esencial.